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发布时间 :2019-03-22

 

从中等收入阶段迈向高收入阶段的挑战和战略

——2019年中国发展高层论坛学术峰会上的发言

楼继伟

2019322

 

谢谢主持人,各位来宾:

大家上午好!本单元的主题是从中等收入阶段迈向高收入阶段的挑战和战略。这是全球性的大题目,我只想围绕中国在这一阶段面临的挑战和战略谈一些看法。

2018年中国人均GDP超过9700美元,按照世行的分类标准,属于中等偏上收入阶段,离人均1.26万美元的高收入国家标准已相距不远。当然达到中等发达国家的水平还需要再翻倍,过程还比较遥远。迈入高收入国家前后是风险高发期。20年前的1998年,中国刚步入中等偏下收入阶段,这20年来的发展经历了两次外部冲击,我们都较好地予以应对,并获得较为快速的发展。1998年亚洲金融危机之际,我们通过1994年的全面配套改革,实现了向市场经济基本制度的跨越。1996年实现了经常项下可兑换,为适应WTO规则要求,用数年时间清理不适于国际经贸规则的法律和管理办法。外部危机冲击时,改革建立起来的市场配置资源的基础制度发挥作用,人口结构良好,红利充分释放,直接投资大量涌入。我清楚记得当时亚洲多国陷入危机,资本纷纷涌入中国,人民币保持稳定。逆周期总需求政策应对,扩张性财政政策持续改善了基础设施。这几方面的原因,使得民间投资和居民消费快速增长,出现了高就业、低物价、快增长的良好局面。在这一时期收入分配差距拉大,重要的原因有:中国迅速融入全球经济,不同群体获益差别很大;社会保障制度刚刚起步,还未有效发挥作用;历史原因使得农村教育水平较低,农民工平均受教育水平只有初中,以及人口和土地流动的制度性障碍等等。

2008年全球金融危机冲击以来,逆周期总需求管理政策总体上是适当的,政策的重点从需求管理进一步转向供给侧结构性改革。例如,社会保障制度覆盖面遍及城乡,加大户籍制度和土地制度改革,加速推进城镇化,加大保护产权包括知识产权力度,在减税政策中突出对创新的支持,持续推动解除管制方面的改革,如注册企业、市场准入许可、投资审批周期等指标都大幅度提升。从2008年到2018年,中国在世行营商环境的全球排名提高了43位,达到第46位。这一时期同前10年相比,老龄化步伐加快,人力成本提高加快,更加重视环保,企业成本上升很快。一方面,部分失去比较优势的产业加速向外转移,另一方面境内创新力度加大,中国经济以更高的水平融入全球产业链。总的看,就业充分,物价平稳,增长率有所降低。由于收入分配制度初步建立并发挥作用,基尼系数在较高水平上企稳。

在当前迈向高收入阶段的跨越期,前10年不显著,或者关注不足的挑战,在本期愈加显现出来,采取什么战略应对这些挑战,成为至关重要的问题。劳伦斯?萨默斯教授刚才讲到,如果保持比较良好的政策,无论是处于中等收入还是进入高收入阶段,增长都可以持续,当然增长的速度可能有所不同,特别需要在高增长阶段之后适时进行政策转型。当然,这时候的政策转型是比较艰难的。2016年我主持G20财金渠道会议时,中国方面主动提出将结构性改革作为年度的主题,对此各国形成共识,加以推动。当时欧盟主席容克的观点对我很有触动。他讲到,我们都知道结构性改革应该做什么,应该怎么做,唯一不知道的是我们做了之后还在不在那里。也就是说,当既得利益,不仅仅是少数利益,而是全社会利益都会被触动的时候,这个改革就困难重重。中国的决策领导层深刻指出,我们现在从高增长阶段向中高速增长转变后,经济运行是稳中有变、变中有忧。我认为这种认识是最重要的,不要陶醉。如果真到了既得利益的阻碍扩散为全社会层面时,就可能出现类似容克先生讲的那个局面。就目前情况看,我观察到我们面临的挑战主要来自以下八个方面。

第一,高杠杆率的挑战。无论宏观杠杆率和各分类杠杆率都偏高,必须有序降杠杆。通过加强金融监管,严肃财政纪律,在降杠杆的同时建立长效机制。与之相关的是坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,构建房地产市场平稳健康发展长效机制,防止大起大落。相比而言,我国基本上是国内杠杆,外债规模不高,国际收支平衡,储备充沛,与一些拉美国家不同,这有利于增加信心,增强降杠杆进度的自主性。

第二,对中小企业特别是小型科创企业融资的挑战。这些都是短板,这不仅在我国,其他中等收入国家、发达国家也有这种情况。国家建立了中小企业融资担保基金、中小企业发展基金,规范发展VCPE基金,创设科创板,改善证券市场监管,并对资本市场加大了外资准入力度,提出了自由化的时间表。中国央行还创设了一些结构性金融工具。总之,中国以适宜的政策、有效的监管、改革和扩大开放相结合的方式应对挑战。

第三,消除绝对贫困和治理污染的挑战。在减贫方面,中国做出了巨大努力,为全球减贫事业贡献了大部分份额。现在剩下的绝对贫困对象,脱贫难度是最大的。治理污染有还欠账的因素,粗放式、忽视环境成本的发展方式是不可持续的。这两个方面要靠政策,更要靠改革。结合以人为中心的城镇化,加快农民工进城落户,既提高土地利用效率,又有利于以较低的成本提供更合适的公共服务。结合城市旧街区的改造,改善环境,既提高土地利用率,又能够提供具有规模效应的能源和市政服务。这些工作正在加快进行,有较强的再分配效果和环境改善效应。

第四,现阶段信息复杂性快速提高,对如何发挥政府作用带来挑战。消费形态、产业形态、技术和管理的创新日益多样化。在发展早期,政府通过强指向性的产业政策引导经济发展,到现在效果愈来愈差。中国的政策是持续地解除管制,减税降费,放手让企业去应对信息复杂性问题,让市场发挥资源配置的决定性作用。去年中央经济工作会议提出,产业政策要从差异化、选择性向普惠化、功能性逐步转变,这有一个探索过程。其实,这方面西方国家有不少好的做法,可以借鉴。比如德国的工业4.0,美国早期的曼哈顿计划及以后的信息高速公路计划等。

第五,产权包括知识产权保护、契约精神不足的挑战。中国经济的重要驱动力是,具有经济人行为的地方政府相互竞争,这带来了经济的快速发展。但行政运动式推进工作,副作用就是产权保护和契约精神不足。信息复杂性快速提升,需愈来愈多的企业在竞争中推动经济增长。在推进结构升级的现阶段,政府愈要退出竞争,转向保护产权、保护契约,给企业可预期的经营环境。在这方面近10年来,工作的力度和改进是相当大的。如设立巡回法庭,处理跨行政区域重大行政和民商事案件;创设知识产权法院、互联网法院和上海金融法院,严厉打击制假、售假,加大科技创新保护力度,服务金融等现代服务业发展,营造法制化的保护环境等等。

第六,防止腐败蔓延的挑战。从中等收入迈入高收入国家的前后,特别是在中国发展的现阶段,现代国家治理体系还未成型,极易造成腐败蔓延的态势。一些中等收入国家因此而缺失公平正义,缺乏增长动力,是落入陷阱的重要原因。中国共产党和中国政府高度重视反腐败工作。首先是反腐败没有禁区,打虎拍蝇。另一方面是建立长效机制,解除管制、简政放权,大幅度压缩了寻租机会。中国共产党对所有公权力机构实行任期巡视制度,建立国家监察委,并同司法体系改革相结合,提升法官职业化水平,增强审判独立性,推进反腐败工作规范化、法制化。反腐败斗争取得压倒性胜利。

第七,泛福利化导致竞争力缺乏、经济不可持续,最终造成严重通货膨胀的挑战。这种情景在一些拉美国家和个别东南亚国家都可以观察到。中国在这方面政策比较稳健,没有实施大面积的价格补贴。随着老龄化加快,现有社会保险体系的碎片化、不可持续性显现。对此,从去年开始已启动社会养老保险全国统筹进程,开始划转部分国有资本充实社保基金。当然,建立起更加公平可持续的社会保险体系还需付出艰巨的改革努力。

第八,融入全球化的开放战略受逆全球化思潮冲击的挑战。这是世界各国都面临的问题,需要共同努力应对。中国改革开放伊始就全面拥抱全球化,以开放促改革,模范地履行世贸组织各项规则,高质量履行节能减排责任。刚刚结束的全国人大会议审议通过了外商投资法,以准入前国民待遇加负面清单为基本要求,反映出在进一步开放中遵守共同准则的鲜明态度。中国作为最大的发展中国家,从食品、服装到家电、汽车、飞机等数百种商品都是单一最大市场,任何国家都不会忽视。中国是产业链最齐全的制造业大国,传统劳动密集型产业正在向较低收入国家转移,以农产品多样化为主的新型劳动密集型产业正在中西部地区兴起,制造业和新兴业态正在快速升级并吸纳和延伸全球产业链、供应链。挑起贸易摩擦对中国不利,对发起国也不利。排除中国的国际经贸规则安排是做不到的,各国都有不能承受之重。刚才劳伦斯?萨默斯教授也提到,现在不只是大而不能倒,还是大而脱不了,各国都无法面对后果。同时四十年改革开放的历史一再表明,中国是接受国际规则的,因为这些规则绝大多数是同我们改革的要求相一致的。

以上八个方面的挑战,将阶段性或持续性地在迈入高收入国家前后出现,成功地应对这些挑战,将不断创造出发展的机遇。需要强调的是,刚才所列举的应对措施并不全面,但绝不仅是我认为应当做的,而是列举了中国共产党和中国政府正在做,并宣示持续做下去的事实。正在实现和发展的事实证明我们有信心有能力应对挑战。

谢谢。


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